Zo'n tien jaar geleden werden allerlei industriële en infrastructurele ontwikkelingen in Nederland tegengehouden omdat in veel gebieden de Europese grenswaarden voor luchtkwaliteit werden overschreden. Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Lucht (NSL) legde vervolgens diverse lokale, regionale en landelijke (bron)maatregelen op om de luchtkwaliteit op termijn te verbeteren. Op basis van dat perspectief konden bedrijven weer uitbreiden en konden infrastructurele projecten doorgang vinden. De inmiddels verbeterde luchtkwaliteit heeft die aanpak bevestigd, hoewel lokale knelpunten hardnekkig zijn.

De laatste jaren vormt de overschrijding van stikstofdeposities in Natura 2000-gebieden in toenemende mate een probleem bij vergunning- en planprocedures. Hiermee werden bijvoorbeeld de nieuwe elektriciteitscentrales in de Eemshaven en op de Maasvlakte geconfronteerd, maar ook wegenprojecten zoals de Buitenring Parkstad Limburg en de A2-verbreding bij Den Bosch.

Ook nu wordt geprobeerd dit probleem aan te pakken door middel van een programma: de Programmatische Aanpak Stikstof. Het wetsvoorstel PAS is in november 2014 in het Staatsblad verschenen, maar kan pas in werking treden als het programma definitief is vastgesteld. Dat programma, hierna aangeduid als PAS, is op 10 januari 2015 in ontwerp ter visie gelegd. Wij vragen ons echter af of de PAS voldoende robuust is om als basis te kunnen dienen voor grotere bedrijfsuitbreidingen en infrastructurele ontwikkelingen. Bedrijven zouden zich deze vraag moeten stellen nu het ontwerp-programma ter inzage ligt voor zienswijzen tot en met 20 februari a.s. Hetzelfde geldt voor de betrokken overheden. Zullen zij dat ook doen, of zijn bestuurlijke agenda's en commitment aan de planning leidend?

Stikstof als beperkende factor voor de industrie

Al een aantal jaren is het in veel gevallen uiterst lastig een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet (Nbw) te krijgen voor projecten die leiden tot een toename van de stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden met voor stikstof gevoelige habitats. Denk hierbij aan de duingebieden in Noord- en Zuid-Holland of hoogveengebieden in Brabant en Drenthe. De achtergronddepositiewaarden (afkomstig van diverse sectoren, zoals de landbouw, verkeer, industrie, buitenland) zijn in veel gevallen nog steeds te hoog, waardoor de kritische depositiewaarden voor stikstofgevoelige habitats in veel gevallen in ruime mate worden overschreden. Het is in deze overbelaste situaties lastig om een Nbw-vergunning te verkrijgen voor nieuwe activiteiten. En als deze al wordt verleend is het lastig hem in stand te houden als derden daartegen in beroep gaan bij de rechter.

Hoe beoogt de PAS dit op te lossen?

De PAS beoogt maatregelen te treffen die enerzijds moeten leiden tot een daling van de stikstofdeposities (bronmaatregelen) en anderzijds de draagkracht van de natuur moeten vergroten (beheermaatregelen). De daardoor vrijkomende depositieruimte heeft als doel de PAS te verdelen over activiteiten die bijdragen aan de stikstofdeposities. Of nieuwe activiteiten en uitbreiding van bestaande activiteiten mogelijk zijn, hangt dus af van de toedeling van ontwikkelingsruimte die op haar beurt tot stand moet komen door een daling van de deposities bij bestaande activiteiten en de effectiviteit van het gebiedsbeheer.

Nader beschouwd blijken de bronmaatregelen die in het kader van de PAS worden getroffen echter beperkt te zijn tot een pakket maatregelen voor de landbouw, waarover in maart 2014 een akkoord is gesloten met land- en tuinbouworganisatie LTO Nederland. Het gaat om een kleine reductie van de totale deposities van deze sector, die bovendien pas over lange tijd (periode tot 2030) gerealiseerd worden.

Bij de beheermaatregelen gaat het wezen om de uitvoering van de wettelijk al lang bestaande verplichting tot het treffen van instandhoudings- en herstelmaatregelen, die al vanaf 2004 in de beheerplannen (hadden) moeten vastliggen.

In de PAS-systematiek wordt de verwachte daling van de stikstofdeposities benut om nieuwe ontwikkelingen toe te staan. Hiertoe wordt een deel van de verwachte depositieruimte als ontwikkelingsruimte gereserveerd en later bij vergunningverlening toebedeeld aan projecten, maar alleen als deze depositieruimte dan werkelijk beschikbaar is. Op dit punt wijkt de systematiek af van het NSL. De PAS zal met de daaraan ten grondslag liggende onderzoeken als basis dienen voor alle Nbw-vergunningen. Daarbij moet de conclusie kunnen worden getrokken dat de instandhoudingsdoelstellingen haalbaar zijn en de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden niet worden aangetast.

Last but not least voorziet het wetsvoorstel PAS in de mogelijkheid dat projecten worden vrijgesteld van de vergunningplicht op grond van de Natuurbeschermingswet als er sprake is van een stikstofdepositiebijdrage onder een bepaalde grenswaarde (1 mol per hectare per jaar) en er geen andere effecten op Natura 2000-gebieden zijn. Daarmee zullen naar verwachting vooral uitbreidingen in de landbouw- en veehouderijsector en andere kleinere ontwikkelingen met een melding kunnen worden afgedaan. De som van de depositiebijdragen van al deze kleinere ontwikkelingen kan echter groter zijn dan de bijdragen van wel vergunningplichtige projecten: het is dus vooral een efficiencymaatregel.

PAS voldoende robuust?

De vraag kan worden gesteld of de PAS robuust genoeg is om toekomstige ontwikkelingen en investeringsbeslissingen op te baseren. Zonder pretentie van volledigheid noemen wij de volgende aandachtspunten:

  • De autonome daling van de stikstofdeposities is niet geborgd, terwijl op basis daarvan wel ontwikkelingen worden vrijgesteld van vergunningplicht. Bij vergunningverlening voor projecten mag volgens vaste rechtspraak niet worden geleund op een niet geborgde daling van de stikstofdeposities. Het is niet zonder meer duidelijk waarom dit in het kader van de PAS wel toelaatbaar is.
  • De omvang van de naar verwachting te verdelen depositieruimte is kleiner dan de onzekerheden in de gegevens en uitgangspunten waar de PAS zich op baseert en de schommelingen in de jaarlijkse achtergronddepositiewaarden. Het is niet duidelijk wat dit in de praktijk gaat betekenen voor de verdeling van depositieruimte in de situaties waar deze schaars is.
  • Er worden op grond van de PAS alleen bronmaatregelen genomen die in het al genoemde landbouwconvenant – deels vrijwillig – zijn overeengekomen. Ruim de helft van de reducties wordt gebruikt voor onvoorziene ontwikkelingen of tegenvallende depositieruimte binnen dezelfde sector en de rest (netto minder dan 5 kiloton in 2030) komt ten goede aan de natuur. De PAS draagt daarmee zelf niet bij aan een relevante daling van de deposities. Daarmee rijst de vraag wat nog de toegevoegde 'programmatische aanpak' van de PAS is, ten opzichte van het andere beleid waarop in hoofdzaak gesteund wordt.
  • De PAS verrekent in wezen de veronderstelde autonome daling van de stikstofdeposities met de verwachte deposities van nieuwe activiteiten. Of dat juridisch én ecologisch aanvaardbaar is, wordt voor het eerst duidelijk als de bestuursrechter de op de PAS gebaseerde vergunningen toetst en daarmee indirect een oordeel geeft over de passende beoordeling die ten grondslag ligt aan de PAS. Daarbij zullen de procesrisico's dus verschuiven naar projecten die bijdragen boven de grenswaarde van 1 mol/ha/jaar (de overige projecten zijn straks immers niet langer vergunningplichtig). Tegenvallers in het stikstofbeleid worden als eerste merkbaar bij op de PAS te baseren Nbw-vergunningen voor grotere projecten.
  • Op dit moment bestaat voor bedrijven met uitbreidingsplannen nog de mogelijkheid tot het verrekenen van depositietoenames met bijvoorbeeld de beëindiging van stikstofdeposities veroorzakende activiteiten van nabij gelegen bedrijven. Die mogelijkheid tot 'externe saldering' vervalt in het wetsvoorstel PAS vrijwel geheel.

Dit zijn slechts enkele van de aandachtspunten die de vraag rechtvaardigen of de PAS, net als het NSL, een voldoende robuuste basis zal blijken te zijn voor nieuwe ontwikkelingen. Dat neemt niet weg dat een programmatische aanpak waarschijnlijk wel de enige manier is waarop de stikstofproblematiek structureel oplosbaar is. Veel zal daarbij afhangen van de feitelijke invulling. Omdat bedrijven met uitbreidingsplannen in de toekomst afhankelijk zullen zijn van de onderbouwingen bij de PAS, loont het de moeite daar kritisch naar te kijken. De Tweede Kamer spreekt op 4 februari a.s. met de staatssecretaris over de stikstofproblematiek en de ontwerp-PAS. De zienswijzeperiode tot en met 20 februari a.s. is het juiste moment om de aandachtspunten in te brengen. EZ en de provincies hebben – na alle opgelopen vertraging – haast, en willen spijkers met koppen slaan. De vraag is of het bedrijfsleven nu met snelheid gediend is. Het noodzakelijke gebiedsbeheer kan evengoed zonder PAS in gang worden gezet en zonder in de PAS of anderszins geborgde dalingen van de stikstofdeposities blijft sprake van niet te verwaarlozen procesrisico's voor het bedrijfsleven.

The content of this article is intended to provide a general guide to the subject matter. Specialist advice should be sought about your specific circumstances.