Тимур Бондарев, управляющий партнер,  Arzinger

Юлия Пелех,  юриста практики недвижимости и строительства, Arzinger

Для полноценного функционирования рынка земель сельскохозяйственного назначения необходимо провести меры по формированию таких земель как инвестиционно привлекательного товара, обеспечивающего продуктивное ведение сельского хозяйства. Одной из таких мер является консолидация земельных участков. Необходимость консолидации возникла в связи с чрезмерной парцеляцией (дроблением) земельных участков  сельскохозяйственного назначения в процессе распаевывания бывших колхозных земель. В результате, из единого массива было создано множество мелких участков, разделенных между собой сетью полевых дорог, обеспечивающих доступ к каждому из них. В дальнейшем процесс парцеляции усиливался путем наследования одного земельного участка несколькими лицами. В связи с такой структурой земель сельскохозяйственного назначения возникают определенные неудобства и потери при ведении сельского хозяйства, в частности: необходимость задействования дополнительных ресурсов для обработки участков находящихся в разных земельных массивах, необходимость обработки участков нерациональной формы, неиспользование земель под полевыми дорогами и т.д. Консолидация земельных участков должна выступить инструментом, призванным решить данные проблемы в порядке, предусмотренном в проекте Закона о консолидации земель (далее – Законопроект), разработанном Госземагенством и опубликованном на его сайте 27 сентября 2013 года.

Законопроект предусматривает следующие способы консолидации земельных участков:

  • обмен земельного участка, размещенного в земельном массиве, на иной равноценный земельный участок;
  • объединение смежных земельных участков их собственником в соответствии с законом;
  • изменение границ и упорядочение угодий земельных участков;
  • иные способы, не противоречащие законодательству.

С юридической точки зрения эти способы консолидации не противоречат действующему мораторию на отчуждение земельных участков сельскохозяйственного назначения и поэтому могут быть реализованы уже сейчас. Таким образом, консолидация будет выступать определенным подготовительным этапом перед полноценным запуском рынка земель. В этой связи следует также отметить, что Законопроект, в случае его принятия, вступит в силу со дня его опубликования, а не одновременно с отменой моратория.  

Вместе с тем, на основании анализа Законопроекта можно сделать вывод, что наибольший интерес в использовании механизма консолидации у частных и публичных собственников земель сельскохозяйственного назначения возникнет именно после отмены моратория.

Так, согласно проекту Закона об обороте сельскохозяйственных земель, после внедрения рынка сельскохозяйственных земель государство, территориальная громада и Государственный земельный банк будут иметь преимущественное право на выкуп земельных участков частной собственности. Если будет выкуплена только часть таких участков земельного массива, механизм консолидации позволит публичным собственникам сформировать единые массивы путем обмена соответствующими участками.  

Что касается физических лиц, то для них консолидация до момента упразднения моратория может быть интересна как способ улучшения конфигурации их участков для повышения их инвестиционной привлекательности. Поскольку мелкие участки на данном этапе принадлежат различным собственникам, и не существует возможности их отчуждения, то такие способы консолидации как обмен земельными участками или их объединение вряд ли будут широко применяться. После упразднения моратория, согласно проекту Закона об обороте сельскохозяйственных земель, физические лица получат преимущественное право на выкуп смежных участков, после чего смогут инициировать их объединение или обмен.

В данное время лицами, наиболее заинтересованными в консолидации земель и обработке единого массива, являются арендаторы земель сельскохозяйственного назначения. Вместе с тем, Законопроект не предоставляет им права инициировать консолидацию земель. Это оправдано с той позиции, что консолидация предполагает определенные действия с земельными участками, затрагиваемые право собственности на них. Законопроект учитывает права арендаторов в процессе согласования проектов консолидации земель.

Так, часть 3 статьи 12 Законопроекта устанавливает необходимость получения согласования землепользователей на объединение и изменение границ земельных участков, которые пребывают их в пользовании. Часть 6 этой же статьи предусматривает, что проект консолидации подлежит согласованию арендаторами земельных участков, которые в совокупности составляют не менее 75% площади земельного массива. Таким образом, даже если арендаторы остальных 25% участков, подлежащих консолидации, не предоставят своего согласия, то факт их несогласия или не предоставление согласия не сможет помешать консолидации, одобренной квалифицированным большинством землепользователей.

Для повышения заинтересованности собственников земельных участков в процессе консолидации земли, предусматривается ряд мер государственной поддержки данного процесса, например налоговые льготы при обмене земли, финансирование разработки землеустроительной документации. Наиболее существенным новшеством является возможность бесплатной приватизации (сверх норм, предусмотренных Земельным кодексом Украины) полевых дорог государственной собственности, находящихся в массиве, подлежащем консолидации. Вследствие объединения смежных земельных участков данные дороги потеряют свое функциональное назначение и смогут быть использованы в сельскохозяйственном производстве. 

Наиболее спорным моментом Законопроекта является предусмотренная в нем возможность провести принудительную консолидацию по инициативе собственников земельных участков, которые составляют не менее 75% земельного массива. Согласно, положениям законопроекта, согласие остальных 25% собственников при этом получать не обязательно. Более того, нормы Законопроекта предусматривают обязанность всех лиц, которым принадлежит право собственности на земельные участки, размещенные в земельном массиве, осуществить мероприятия, предусмотренные утвержденным проектом консолидации. В то же время, такой механизм обеспечивает возможность практической имплементации закона, предусматривая решение проблем с «мертвыми душами», выморочным имуществом, не оформленным наследством и просто с любителями ставить палки в колеса и шантажировать своим возможным отказом других собственников.

Законопроект предусматривает порядок принудительной реализации мероприятий, предусмотренных планом консолидации, по решению суда. Иск о принудительной реализации может быть подан либо органом, который утвердил проект консолидации (Госземагентство) либо инициаторами разработки проекта. Последствиями такого решения вопроса будет либо принудительное изменение границ некоторых участков либо принудительный обмен их на другие участки. В решении суда также должен указываться размер компенсации убытков, причиненных принудительной консолидацией, собственникам, пользователям земельных участков, третьим лицам. При этом убытки почему-то определяются только как понесенные расходы, хотя очевидно, что наибольшие убытки в результате таких действий будут выражаться в снижении стоимости конкретного земельного участка.

Также довольно спорным моментом Законопроекта является установление запрета на отчуждение, передачу в пользование земельных участков земельного массива, который подлежит консолидации. Такой запрет устанавливается органом, который предоставляет разрешение на разработку проекта консолидации, на период разработки и утверждения такого проекта. При этом следует учитывать, что согласно части 4 статьи 10 Законопроекта разрешение на разработку проекта консолидации действует на протяжении одного года с момента его выдачи. Таким образом, независимо от того, будет ли в результате разработан и утвержден проект консолидации, собственники земельных участков на протяжении такого периода (до одного года) не смогут ни продать, ни сдать в аренду свои земельные участки. Несложно предположить, что такой механизм может быть действенным способом влияния мажоритарного собственника земли на собственников мелких участков с целью воспрепятствовать их продаже или сдаче в аренду другому лицу на более выгодных условия.

Частью 3 статьи 10 Законопроекта предусмотрено, что среди документов, которые предоставляются инициаторами разработки проекта консолидации, должно быть письменное согласие на установление запрета на отчуждение, предоставление в пользование земельных участков, подлежащих консолидации. Вместе с тем, Законопроект не уточняет, кто должен давать такое согласие и должно ли оно получаться относительно всех участков. Исходя из закрепленной в Законопроекте монополии собственников 75% участков на решение всех вопросов консолидации, необходимость получения согласия всех собственников на установление запрета отчуждения была бы нелогичной и блокировала бы процесс получения разрешения. Поэтому мы допускаем, что на практике Госземагенство вряд ли будет требовать получения согласия всех собственников.

При реализации процесса консолидации Законопроект (часть 1 статьи 5) устанавливает принцип эквивалентности, который предполагает, что прекращение права собственности на земельные участки в процессе консолидации земель должно осуществляться при условии предварительного и полного возмещения их стоимости путем обмена на равноценные земельные участки, если иное не согласованно их владельцами. Как видно из данного определения, принцип эквивалентности распространяется только на случаи обмена земельных участков. При этом Законопроектом никак не урегулировано соблюдение принципа эквивалентности при реализации такого способа консолидации как изменение границ земельных участков. Представляется необходимым законодательно установить определенные критерии для соблюдения прав собственников земельных участков в этом случае, особенно учитывая возможность осуществления принудительной консолидации. 

Таким образом, наиболее характерной чертой Законопроекта является закрепление в нем принципа принудительной консолидации по инициативе мажоритарного собственника земель в земельном массиве. Такой механизм имеет свои позитивные стороны, поскольку в некоторых случаях позволит решить проблему объединения земельного массива и эффективного ведения сельского хозяйства без участия собственников мелких участков, которые проживают за границей или не используют принадлежащие им земли для сельскохозяйственных целей.

С другой стороны, при злоупотреблении закрепленными в Законопроекте нормами существуют серьезные риски нарушения права частной собственности на землю. В данном виде Законопроект оставляет для этого много возможностей. По нашему мнению, возможность принудительной консолидации следует закрепить в Законопроекте как исключительную меру, применяемую при невозможности достичь цели иными способами. При этом Законопроект должен более четко определять механизмы согласования проекта консолидации со всеми заинтересованными лицами, возмещения убытков землевладельцам и землепользователям, а также критерии равноценности участков, полученных в результате консолидации.

The content of this article is intended to provide a general guide to the subject matter. Specialist advice should be sought about your specific circumstances.