El 18 de diciembre de 2019 la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo ha dictado Sentencia estimando las pretensiones del Grupo Municipal Popular del Ayuntamiento de Madrid ("Ayuntamiento") y poniendo fin al procedimiento frente al Decreto, de 2 de marzo de 2017, por el que se aprueba la Instrucción 1/2017, aclaratoria de los artículos 8.1.22, 8.1.23, y 8.1.28, de las Normas Urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 1997 (respectivamente, la "Instrucción"; el "PGOUM"; y la "Sentencia del TS").

La Instrucción, aprobada por el concejal delegado del Área de Gobierno de Desarrollo Urbano Sostenible del Ayuntamiento, y cuya nulidad ya había sido declarada por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid (el "TSJM"), tenía como objetivo establecer unas pautas interpretativas de los citados artículos 8.1.22, 8.1.23, y 8.1.28, de las Normas Urbanísticas del PGOUM, incluidos en el "Capítulo 8.1. Condiciones particulares de la Zona 1. Protección del Patrimonio Histórico", "Sección quinta. Recuperación de los patios de manzana y espacios libres".

En concreto, dicha Instrucción establecía criterios aclaratorios sobre los cambios de clase de uso (e.g. en construcciones existentes que ocupan el patio de manzana no sería posible la implantación de usos autorizables), los cambios de uso (e.g. los que excepcionalmente puedan autorizarse por la Comisión Institucional para la Protección del Patrimonio Histórico, Artístico y Natural –CIPHAN-), el Plan Especial que se ha de tramitar, y sobre los deberes urbanísticos, en función de si se producía o no un cambio de uso.

Al hilo de lo anterior, la Sentencia del TS ratifica la doctrina establecida por la Sentencia del TSJM, y fija doctrina jurisprudencial en relación con la legitimación de los Grupos Municipales, pronunciándose del siguiente modo:

  1. Naturaleza de la Instrucción

  • El fin de las instrucciones se recoge en el artículo 6.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público cuyo tenor literal es el siguiente:

    "Los órganos administrativos podrán dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio".

  • Según la Sentencia, las instrucciones se dictan con el fin de fijar criterios a seguir por los funcionarios ante situaciones concretas, o la forma de interpretar y aplicar algún precepto legal o reglamentario.

  • En este caso, la Instrucción no iba dirigida a los funcionarios o técnicos municipales, sino que incidía en los particulares o entidades titulares de inmuebles con patio de manzana en Madrid.

  1. Legitimación del Grupo Municipal

  • La defensa del Grupo Municipal, cuya legitimación activa se cuestionaba por el Ayuntamiento, se reafirma en la Sentencia.

  • Se estructura con base en la acción pública procesal y la acción pública urbanística.

  • Asimismo, se establece que la Instrucción debería haber sido ratificada por la Junta de Gobierno y/o el Pleno del Ayuntamiento.

  • El Concejal Delegado del Área se limitó a dar cuenta de la misma a la Comisión Permanente Ordinaria de Desarrollo Urbano Sostenible.

  • La Sentencia establece que los Grupos Municipales tienen legitimación suficiente para impugnar jurisdiccionalmente decisiones municipales, como la adoptada por el concejal delegado, por tratarse:

    1. De una decisión unipersonal (no colegiada); y

    2. Una decisión de la que el resto de concejales solo tuvo conocimiento una vez se publicó en el Boletín Oficial (y, por tanto, sin posibilidad de control previo).

  1. Nulidad de pleno derecho de la Instrucción

  • La Instrucción modificaba el PGOUM alterando los supuestos de cambio de uso recogidos en los artículos 8.1.22, 8.1.23, y 8.1.28 del mismo.

  • Se trataba de una disposición de carácter general que modificaba una parte integrante de otra como es el PGOUM, sin seguir el procedimiento legalmente previsto para ello (i.e. procedimiento bifásico: (i) aprobación inicial y provisional municipales; y (ii) definitiva autonómica), bajo la apariencia y denominación de una instrucción.

Con todo ello, la Sentencia del TS rechaza las pretensiones del Área de Gobierno de Desarrollo Urbano Sostenible del Ayuntamiento, que aprobó la Instrucción, y ratifica la decisión adoptada por la Sentencia del TSJM, que, como hemos señalado, declaraba nula de pleno derecho la Instrucción, dadas las irregularidades procedimentales indicadas.

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